Preferente de principio a fin

ROBERTO GIL ZUARTH *

La posibilidad de que el Senado modifique el proyecto de reforma laboral que aprobó recientemente la Cámara de Diputados ha abierto la discusión sobre si la condición preferente de una iniciativa se limita única y exclusivamente a la fase de discusión y votación sucesiva en ambas cámaras, de modo que la figura no contemplaría el supuesto de devoluciones por observaciones de la cámara revisora o del Ejecutivo. Desde esta perspectiva, la devolución total o parcial a la cámara de origen implicaría que la pieza legislativa deba procesarse de manera ordinaria, es decir, sin sujetarse al plazo de 30 días que la Constitución establece para las iniciativas preferentes. Esta interpretación se sostiene en la literalidad de la norma constitucional: el plazo se encuentra circunscrito a la primera ronda de discusión y votación por cada cámara, no así a la totalidad de etapas que componen el proceso legislativo. Por tanto, el silencio de la norma que regula la tramitación preferente con respecto a los distintos supuestos de acuerdo o desacuerdo entre las cámaras, debe interpretarse en el sentido de que los actos diversos al primer envío de una pieza legislativa se someten a las reglas generales del proceso legislativo, las cuales no establecen plazo fijo y cierto para su realización.

Dado que es la primera ocasión en que se ejerce la facultad de calificar como preferente una iniciativa presidencial, no existen marcos de referencia a los cuales se pueda recurrir para encontrar salida a esta cuestión. En ese sentido, se requiere formular y confrontar argumentaciones en torno a los alcances de dicha figura constitucional. Y para ello son útiles algunas premisas: primero, en la interpretación de las normas jurídicas debe presuponerse la racionalidad del legislador, esto es, que el emisor de la norma previó las implicaciones de los medios jurídicos elegidos para lograr una determinada finalidad; segundo, el ordenamiento jurídico es un conjunto de normas que guardan entre sí distintos tipos de relaciones, entre ellas de complementariedad, de tal suerte que la interpretación de las normas debe realizarse de manera sistemática y no aislada y, tercero, la interpretación jurídica es, ante todo, un proceso que implica dar razones que justifiquen una determinada decisión.

La finalidad de la tramitación preferente es precisamente acotar a un plazo determinado la discusión de una pieza legislativa. Se trata de una excepción a la facultad del Congreso de determinar la temporalidad del iter legislativo de una propuesta. Si se atiende a esa finalidad, no parece razonable suponer que la figura se limita únicamente a unos cuantos actos del proceso legislativo, máxime cuando la propia Constitución regula diversos supuestos para resolver los diferendos que surjan entre ambas cámaras. Atendiendo al principio del legislador racional, debe presuponerse que el poder revisor de la Constitución era consciente de que el proceso legislativo no se reduce a una oportunidad de discusión y votación por cada cámara, sino que se compone de una pluralidad de actos de realización necesaria y otros de realización contingente; unos actos a cargo del Congreso y otros del Ejecutivo. La regla que establece la condición preferente de una iniciativa debe interpretarse de forma armónica con las que norman el proceso legislativo y, por tanto, extender sus efectos a todos los actos que lo componen, pues de lo contrario la finalidad perseguida por la condición preferente se vaciaría de sentido.

La forma de armonizar la tramitación preferente con las reglas generales del proceso legislativo es interpretar que el plazo de 30 días es aplicable en cada ocasión en la que una pieza legislativa se radica en el seno de las respectivas cámaras, con independencia del supuesto que motive su arribo. En ese sentido, en caso de devolución por la cámara revisora, la cámara de origen debe sujetarse a ese plazo para pronunciarse sobre las modificaciones realizadas por aquélla y así sucesivamente. Esta interpretación no sólo es acorde con la literalidad de la norma, sino que también tributa a la finalidad constitucional que persigue esta figura. Por lo demás, no existe evidencia en el sentido de que la pretensión del poder revisor era excluir los supuestos de devoluciones entre cámaras. Ante ello, basta con presumir la racionalidad de nuestros legisladores.