Minería y Federalismo. Por un desarrollo económico sustentable **

LUIS GERARDO ROMO FONSECA *

* Ponencia presentada por el Diputado Luis Gerardo Romo Fonseca (Vicepresidente de Minería), en el marco de la Primera Asamblea Plenaria de la Conferencia Permanente de Congresos Locales (Copecol) celebrada en Boca del Río, Veracruz.

Boca del Río, Veracruz.- La Conferencia Permanente de Congresos Locales (Copecol) nace como un organismo plural conformado por las 31 cámaras legislativas de los estados del país y por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con el fin de agrupar el trabajo de los congresos locales en una agenda que trascienda a nivel nacional para construir un nuevo “federalismo legislativo”. Las  diputadas y los diputados del país, estamos trabajando para alcanzar este objetivo mediante el intercambio de experiencias de sus integrantes mediante actos que impacten la esfera local; perfeccionar y armonizar el proceso legislativo mediante la coordinación y homologación de leyes, facilitando la concertación política, lograr un acercamiento más estrecho y una mejor comunicación entre las legislaturas locales del país y establecer enlaces con el Congreso de la Unión para delinear una agenda de trabajo a nivel nacional e impulsar un nuevo modelo de legislador local a través de la capacitación parlamentaria y la profesionalización permanente.

Asimismo, la Copecol dará continuidad al trabajo que a nivel internacional han desarrollado organismos como la Confederación Parlamentaria de las Américas, en Brasil; el Consejo Federal de Legisladores Comunales, en Argentina; y la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, en Estados Unidos. Esta Conferencia sesionará cada año a nivel nacional, con reuniones regionales previas y ya cuenta con diferentes comisiones que abordarán asuntos como: justicia y seguridad pública, fiscalización, gobierno y administración interna de las legislaturas, medio ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, equidad y género, asuntos indígenas, deuda pública en las entidades federativas, asuntos agropecuarios, minería, entre otros.

De ahí que en la Copecol estamos trabajando por establecer nuevas acciones de cooperación estratégicas entre los Congresos de los estados en todos los asuntos de interés para la ciudadanía y en pro del desarrollo de cada región del país. En particular, en materia ambiental y en el tema de la minería; estamos trabajando y centrando esfuerzos en rubros prioritarios, tales como: la promoción de derechos humanos en el marco de una economía sustentable, competitiva y socialmente equitativa, así como en el abordaje de los grandes retos que nos ha traído el cambio climático.

Entre los objetivos concretos de la Conferencia, que se han planteado con motivo de su creación destacan: contar con un instrumento que tenga la capacidad para fortalecer la gobernabilidad local, enriquecer el diálogo y estrechar los lazos entre los congresos locales y el Poder Legislativo Federal; perfeccionar y armonizar el proceso legislativo mediante la coordinación y homologación de leyes, facilitando la concertación política. Así mismo, lograr una definición más clara de nuestra perspectiva económica a nivel nacional, promover una participación más activa de los congresos estatales en el procedimiento de reforma constitucional federal y en la emisión de leyes generales y fiscales; mejorar la investigación legislativa, la organización administrativa, la capacitación y actualización permanente de los servicios de apoyo parlamentario y la optimización de recursos en todos los ámbitos parlamentarios.

Uno de los temas medulares de trabajo de la Copecol lo encontramos, precisamente, en la articulación de legislaciones homogéneas en todo el país. Desde esta perspectiva se nos abre la posibilidad de elaborar conjuntamente propuestas para una reforma fiscal, federal y municipalista.

Federalismo frente al centralismo fiscal

Es pertinente recordar que como forma de organización estatal, el Federalismo es la base del Estado mexicano y la división de poderes (concebida por Montesquieu); fue adoptado por la Constitución mexicana de 1824 y se consolidó en 1857. Sin embargo, hoy en día, parte esencial de la fortaleza del federalismo, depende en gran medida de ese reparto de competencias constitucionales entre las autoridades federales y las entidades federativas, sin dejar de lado los postulados del municipio libre, como base de la división territorial.

De ahí que las y los legisladores tenemos que fomentar el ejercicio de una real división de poderes como parte integral de la vida democrática del país; y en el marco de un nuevo Federalismo, necesitamos empoderar al Municipio como instancia de gobierno de mayor cercanía con el ciudadano. Los gobiernos locales deben tener la capacidad para procurar la inclusión, el bienestar y la seguridad de las y los ciudadanos. Como he venido insistiendo, tenemos que robustecer financieramente a los municipios del país, atendiendo sus necesidades específicas dentro de un nuevo sistema hacendario redistributivo y federalista.

Una de las características primordiales de un sistema federal radica en la distribución de las competencias y las responsabilidades entre las entidades que suscriben el pacto federal. Esta distribución va aparejada con un similar suministro de los recursos captados por el Estado, distribuido a través de porcentajes establecidos para cada uno de los órdenes de gobierno. El Federalismo Fiscal es el nombre que recibe la distribución territorial del gasto público entre las distintas entidades gubernamentales de un sistema federal.

Por desgracia, históricamente la estructura administrativa y gubernamental de nuestro país se ha caracterizado por una marcada centralización de recursos, de las decisiones y de los proyectos de desarrollo modernizadores: “la descentralización, el federalismo y el fortalecimiento municipal han sido en México modelos pero no norma de conducta. En la práctica, los avances hacia esos objetivos han sido bastante limitados y se ha caminado más bien en el sentido contrario. Se observa un alto grado de resistencia y desconfianza en relación con la puesta en práctica de esos modelos de gobierno y de sistema político. De hecho se les acepta como tales, pero no como un modelo práctico de gobernar y hacer política”^[1].

Esta lógica entre la federación y los estados, se repite también en estos últimos con relación a sus municipios; de ahí la importancia en fortalecer al federalismo, partiendo de establecer un reparto equilibrado de competencias constitucionales entre las autoridades federales y los estados, a la par de afianzar los postulados del Municipio Libre como base de la división territorial en el país.

Bajo esta perspectiva, la modernización del país requiere de establecer un verdadero federalismo mediante nuevos modelos institucionales que permitan una mayor descentralización en la toma de decisiones, equilibrio y eficacia en la asignación de recursos, así como una mejor distribución de responsabilidades fiscales entre los diferentes niveles de gobierno para que los estados y los municipios del país tengan capacidad de afrontar con éxito sus propias problemáticas.

Para lograr este objetivo, primero tenemos que revertir el centralismo fiscal que afecta a estados y municipios del país, fortalecer las regiones, generar empleos y abatir la burocracia hacendaria, porque entre sus efectos negativos, en la práctica somete a los gobiernos estatales a dinámicas antidemocráticas y les acarrea conflictos políticos y tensiones con el Ejecutivo federal y el Congreso de la Unión, situación que a menudo repercute negativamente en distribución de las participaciones estatales.

El proceso de consolidación del Federalismo Fiscal^[2] va encaminado a devolver a los estados y municipios del país, las atribuciones fiscales que originalmente les corresponden y a poner fin a la dinámica centralista que ha impedido el avance de las regiones. En función de ello, el reto fundamental que enfrentamos radica en generar los mecanismos que permitan incentivar el desarrollo local, ya que la base del sistema federal son, precisamente, los estados y los municipios. El Estado debe facilitarles los recursos suficientes para satisfacer las necesidades de sus comunidades, así como habilitarles los mecanismos necesarios para que logren consolidar su autonomía financiera. En este sentido, la administración federal tiene que procurar una transferencia efectiva de recursos entre los distintos órdenes de gobierno e  implementar los mecanismos que permitan eliminar gradualmente las asimetrías en las condiciones de vida que presenta la población en las diversas regiones de nuestro país.

Por lo que toca al gasto público en particular, cabe señalar que su distribución resulta más equitativa bajo el esquema del Federalismo Fiscal, que en el de los países que cuentan con regímenes unitarios. Sin embargo, en México, poseemos  una  distribución fiscal más cercana a los regímenes centralistas que a los unitarios; pero aún subsiste una marcada desigualdad en comparación con países federales e incluso con uno central como Francia. En realidad, México reúne las condiciones estructurales que favorecen la descentralización fiscal: de área, tamaño de la población, grado de urbanización y apertura económica; no obstante, como ya mencionamos, nuestro país se encuentra bastante centralizado en comparación con otros de sistema federal o con algunos de gran extensión territorial. Su grado de centralización fiscal es equiparable al de los países industriales unitarios o a los de menor desarrollo (en su mayoría pequeños).

Como todos sabemos, las finanzas públicas son los recursos a partir de los cuales el gobierno aplica las políticas públicas, desarrolla sus proyectos para impulsar la economía nacional y se estructuran a partir de subsistemas recaudatorios y distributivos del gasto. Sin embargo, el gasto público en México tiene un “pobre desempeño”, tal como lo revela el “Informe sobre Desarrollo Humano México 2011: Equidad del gasto público: derechos sociales universales con subsidios focalizados del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)”. Esta falencia sigue generando falta de equidad debido a que  muchas de las asignaciones se realizan por grupos de presión, principalmente en estados y municipios; y es evidente que en México todavía estamos lejos de alcanzar la progresividad del gasto social, a diferencia de otros países evaluados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que sí lo han logrado. Cabe destacar que entre de los países miembros este organismo, nuestro país ocupa la última posición en este rango, con una distribución más sesgada y en detrimento de los más pobres.

Evidentemente, requerimos de un fortalecimiento del Federalismo Fiscal, partiendo de un análisis de las haciendas estatales y municipales, sobre todo por sus carencias e insuficiencia. Así mismo, resulta indispensable depurar nuestro esquema de gasto público para su mejor distribución y fiscalización, ya que los instrumentos de programación y presupuestación aún conllevan la carga negativa de una inercia histórica centralista en la vida pública mexicana: problema que pone de manifiesto un desfase entre lo planeado y lo que finalmente se obtiene. Los mayores obstáculos que limitan la descentralización tienen que ver con diversos aspectos políticos y económicos; principalmente, la búsqueda  de la unidad nacional, la procuración y mantenimiento de la estabilidad económica, el estilo de gobierno autoritario y la insuficiente institucionalización de los gobiernos locales.

Sin embargo, nuestra viabilidad como nación depende en buena medida de la capacidad por revertir las inercias y tradiciones centralistas todavía muy arraigadas en nuestra sociedad. De ahí que no tenemos otra alternativa que impulsar la participación ciudadana desde las instancias locales, fortalecer el estado de derecho y “ciudadanizar” nuestra vida pública y el conjunto de procesos institucionales. Hoy en día, es indispensable ahondar en los procesos orientados al federalismo y en búsqueda de un desarrollo sustentable y del avance social, a partir del empoderamiento municipal y de la transversalidad de las políticas públicas.

Minería y propuesta

Entrando en materia, respecto al tema  que nos atañe, es decir, la Minería. En el caso particular de un servidor, por encomienda de las y los compañeros diputados, me fue conferido la alta responsabilidad de presidir la Vicepresidencia de Minería de la COPECOL, en decisión expresada durante la reunión preparatoria para la Primera Asamblea Plenaria, celebrada el 5 de octubre en la ciudad de México, teniendo como foro la Cámara de Senadores de la República.

Motivo por el cual, en el marco de mis atribuciones, la Comisión de Minería está trabajando en el establecimiento de acciones de cooperación estratégicas entre los Congresos de los estados en el tema de la minería; derivadas de la necesidad de concentrar esfuerzos en ámbitos prioritarios, como lo son: la promoción de derechos humanos en el marco de una economía sustentable, competitiva y socialmente equitativa; el respeto al medio ambiente, el combate a la pobreza, la ampliación de las oportunidades de empleo y en la cobertura educativa y de salud en los sectores más vulnerables.

El ámbito económico, social y ambiental, debe ser el eje articulador de los procesos de toma de decisiones en todos los escenarios institucionales y en cada orden de gobierno. Por supuesto, el Estado debe reafirmar su papel de gestor protagónico de la política  respecto a la actividad minera en un marco de sustentabilidad ambiental; en particular, desde los espacios locales tenemos que diseñar y establecer marcos jurídicos que sean una plataforma para el desarrollo sustentable y el uso eficiente de los recursos naturales, a través de la regulación sobre diversos ámbitos como: el manejo de impactos ambientales, la gestión integral de los recursos hídricos, la administración y manejo de las áreas naturales protegidas de competencia estatal y municipal, así como el control de residuos tóxico, el otorgamiento de permisos y concesiones, así como la educación en temas ambientales; siendo éstos, los ejes que definen el esquema de nuevas relaciones de las comunidades con su entorno, por lo que esta realidad necesita una expresión jurídica acorde a ello y, con ello, tengamos la capacidad de cumplir con los Tratados Internacionales en la materia firmados por nuestro país.

El marco jurídico debe ser una herramienta de progreso, de responsabilidad social y un eje determinante para mejorar la situación de deterioro ambiental producido por la minería, así como de procuración de un desarrollo definido por esquemas de sustentabilidad. Paralelamente, por lo que toca a la  actividad minera, ésta se enfrenta a  recurrentes problemas de aplicación de la norma, pero también por la existencia de ciertos vacíos legales.

En ese contexto, tenemos el gran desafío de promover la integración de las diversas propuestas legislativas en la materia para erradicar los problemas que genera y potenciar sus beneficios (económicos, hacendarios, presupuestales, sociales etc.) para bien de las comunidades que albergan a poblaciones mineras de nuestro país. Las administraciones locales son las grandes responsables de actuar en defensa del ambiente, por su cercanía a los sitios de conflicto o intervención y de ahí debe partir, en buena medida, la tarea de fomento a la responsabilidad social corporativa de las empresas mineras en beneficio de las comunidades y de la población, de los trabajadores mineros, del medio ambiente y de las empresas mismas, que la ejerzan.

Antecedentes históricos de la minería

La minería tiene siglos, desde la época precolombina pero sobre todo desde la colonia. Se llevan más de 500 años aportando riqueza mineral como oro, plata, cobre, entre otros metales. Sin embargo, el otorgamiento de concesiones mineras es facultad del gobierno federal, resta oportunidad de participación a los gobiernos estatales y municipales. Argumentos en torno a que la producción minera es altamente contaminante o que no está contribuyendo al desarrollo local, dejando en completa vulnerabilidad a las comunidades donde se ubican las minas, son importantes puntos de inconformidad a nivel regional.

Las numerosas iniciativas que buscan un replanteamiento del marco fiscal de las actividades mineras en México permiten confirmar que este tema es una preocupación social recurrente expresada por los legisladores. De ahí que aspectos como el pago de derechos por concesiones o la figura de pago de regalías mineras o de impuestos a la extracción de minerales, sean los temas esenciales en una revisión de la legislación tributaria del ramo.

Esta ponencia busca propiciar una reflexión enfocada en tres vertientes:

1) la política fiscal del gobierno mexicano en materia minera;

2) el federalismo fiscal, y

3) la evaluación del impacto social, con un enfoque integral, que permita visualizar un panorama más completo.

Minería en Zacatecas

México es el mayor productor mundial de plata de acuerdo al informe anual del Instituto de la Plata. Cerca del 42% de la producción se originó en el estado de Zacatecas, con la aportación de la mina de plata más rica del mundo PLC Fresnillo del grupo Peñoles. Y en uno de los municipios más pobres, Mazapil, Zacatecas, se ubica Peñasquito la mayor mina de oro en América. Sin embargo, tener en sus tierras las minas más importantes del mundo no ha llevado progreso a los habitantes. La riqueza generada por la minería en México sale del país y las ganancias benefician en gran medida a las empresas mineras trasnacionales; en un porcentaje mínimo a las poblaciones de donde se extrae el mineral, además de producirse impactos ambientales severos. Las zonas mineras han afectado mantos acuíferos, suelos, cultivos, así como la salud de los habitantes de comunidades cercanas a dichas zonas.

Bajos impuestos, millonarias ganancias

Uno de los atractivos para invertir en México por parte de las empresas mineras trasnacionales, radica en que operan con bajas tasas de impuestos. Solo pagan por la concesión y su explotación, no tienen un impuesto directo por la producción que obtienen.  Es un esquema obsoleto frente a otros países que si cobran como Bolivia, Perú, Ecuador y Chile.

Así, las mineras realizan un pago de derechos por la explotación minero-metalúrgica entre 5 y 111 pesos por hectárea.[3] Los legisladores creemos injusto que paguen una cantidad simbólica por las concesiones de tierra y su explotación, mientras que sus ganancias aumentan año con año, alcanzando cifras millonarias. En 2011, el valor total de la producción minera en el país alcanzó 19 mil millones de dólares, cifra 36.6% mayor que la reportada un año antes.

Trabajo legislativo en materia de minería

Entre las Legislaturas LVII y LXI del Congreso de la Unión se han presentado alrededor de cincuenta iniciativas para modificar el marco normativo de la minería en el país. Al menos catorce leyes relacionadas al ramo han sido objeto de propuestas de reforma entre noviembre de 1998 a octubre de 2011. Parte importante del total de las propuestas se enfocan a temas como el pago de derechos mineros -trece iniciativas-; prestaciones laborales y seguridad en las minas -ocho propuestas-; una decena sobre supervisión y control administrativo gubernamental en zonas mineras; doce más en materia de ecología y desarrollo sustentable; un par de propuestas sobre ciencia y tecnología mineras y otras tantas acerca de la salvaguarda de los derechos de las comunidades indígenas, entre otros temas.[4]

La postura de las empresas respecto a las reformas legislativas en el sector se advierte en el informe 2011 de la Cámara Minera de México “los legisladores mexicanos, a pesar de que no se han otorgado estímulos insisten en implementar un nuevo gravamen a la minería. A pesar de ello, hubo una coordinación con la Comisión de Enlace Legislativo (…) para que finalmente se evitara que se estableciera un derecho a la producción minera para el 2011”. De la misma manera, el informe señala como una de las actividades la “discusión…de los argumentos económicos, políticos y legales en contra de la propuesta de varios legisladores para imponer un nuevo gravamen a la minería en la forma de una regalía minera que afecta adversamente a la minería restándole competitividad”.[5] Las propuestas de regalías mineras oscilan entre 1.5% y 5%.

En ese contexto, los legisladores tenemos el gran desafío de promover la integración, análisis y seguimiento de las diversas iniciativas para bien de las poblaciones mineras de nuestro país. Porque la complejidad de los impactos de la minería hace necesario incluir en el análisis y en el debate diversos ejes, no solo el impacto económico de la minería, como se ha venido realizando para la toma de decisiones legislativas y administrativas.

Planteamiento

Por lo anterior, me pronuncio a favor de una “Evaluación integral del impacto de la minería” para realizar los planteamientos conducentes al Congreso de la Unión y establecer mecanismos que permitan otorgar un porcentaje de los recursos generados por la explotación de los recursos naturales de estados y municipios, bajo la siguiente metodología, valores y principios.

La Evaluación del Impacto Social (EIS) consiste en el análisis, el seguimiento y la gestión de las consecuencias sociales del desarrollo. La EIS se entiende mejor como un “marco central que engloba la evaluación de todos los impactos sobre los seres humanos.”[6] Por ello, mantiene fuertes lazos con un amplio abanico de sub-campos especializados: impactos políticos –derechos humanos, justicia, gobernabilidad, democracia, federalismo, autonomía, soberanía etc.–, impactos sobre la comunidad, culturales, de paisajes, impactos tangibles e intangibles sobre el patrimonio arqueológico cultural, demográficos, sobre el desarrollo, económicos, fiscales, institucionales, de género, sobre la salud física y mental, sobre los derechos de las poblaciones indígenas, sobre la infraestructura, sobre el turismo y la recreación, sobre la pobreza, sobre el capital social y humano, así como otros impactos sobre las sociedades. Como tal, una evaluación integral no puede ser acometida por una sola persona, sino que requiere de abordarse en equipo.

Los valores medulares en esta evaluación de impacto son:

1) los derechos humanos fundamentales;

2) dichos derechos sean protegidos por el imperio de la ley, administrando justicia para todos en un plano de igualdad;

3) las personas tienen derecho a vivir y trabajar en un entorno propicio para la buena salud y calidad de vida;

4) las personas tienen derecho a participar en la toma de decisiones acerca de las intervenciones planeadas que afectarán sus vidas.

De los valores se desprenden los principios fundamentales. En los Convenios y Declaraciones Internacionales, las cuestiones sociales a menudo se mencionan pero rara vez se les otorga el énfasis adecuado. La siguiente es una relación de principios internacionales, reformulados para incidir directamente sobre los aspectos sociales.

1. Principio de precaución: se aplicará con el fin de proteger el medio ambiente, un concepto que incluye las formas de vida de las personas y la integridad de sus comunidades.
2. Principio de equidad intergeneracional: los impactos sociales no deben recaer de manera desproporcionada sobre ciertos grupos de la población, especialmente niños, niñas y mujeres, personas con discapacidad y personas socialmente excluidas, ciertas generaciones o ciertas regiones.
3. Principio de “quien contamina, paga”: el costo total de evitar o compensar los impactos sociales debe ser asumido por las empresas.
4. Principio de prevención: es preferible y más económico a largo plazo prevenir los impactos sociales negativos y el daño ecológico que tener que reparar o rectificar el daño una vez ocurrido.
5. Protección y promoción de la salud y la seguridad: toda inversión minera debe ser evaluadas en función de sus impactos sobre la salud y riesgos de accidente.
6. Principio de integración multisectorial: considerar los aspectos sociales deben ser debidamente integradas a todos los proyectos, políticas, programas, etc.
7. Principio de subsidiaridad: el poder de decisión debe ser descentralizado, las decisiones deben ser transparentes y tomarse lo más cerca posible de la población afectada.[7]

El marco normativo debe ser una herramienta de progreso, de responsabilidad social y un eje determinante para el desarrollo. Paralelamente, por lo que toca a la  actividad minera, se enfrenta a  recurrentes problemas de aplicación de la norma, pero también por la existencia de ciertos vacíos legales.

Propuestas legislativas

Considerando el marco legal vigente, en los tres niveles de gobierno, es importante que los legisladores locales actuemos para convertirlo en un marco que corresponda a la realidad social, conforme lo siguiente:

1. Promover la investigación legislativa en materia de minería con base en los valores, los principios y la metodología de evaluación del impacto social, que incluya la serie de impactos citados, como requisitos vigentes que deben cumplir las iniciativas legislativas.
2. Incluir la obligación a empresas mineras de publicar los resultados del impacto integral de los proyectos mineros a corto, mediano y largo plazo, con énfasis en aspectos sociales, ecológicos y salud de las personas.
3. Fortalecer el marco normativo para que empresas mineras contribuyan a la ejecución de proyectos sociales, ecológicos,  construir centros educativos, turísticos, proyectos productivos y otros.
4. Integrar las diversas propuestas para gravar la producción minera.
5. Solicitar fondos compensatorios para los estados mineros. Dado que no todos los impactos ambientales se pueden evitar o reducir, existe el mecanismo de “compensación” que consiste en realizar acciones de restauración ecológica en los sitios afectados para que los daños ambientales puedan revertirse en un futuro.